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消防技术标准修订与行政赔偿和行政补偿的适用
中国消防在线 | 时间: 2008-12-30 | 文章来源: 广东消防总队 | 作者: 广东总队阳江支队防火处处长 王绍伟

  一、消防技术标准修订引发的问题

  (一)消防技术标准的概念和作用

  消防技术标准是国务院各部委或地方各部门依据《中华人民共和国标准化法》的有关法定程序单独或联合制定颁发的,用以规范消防技术领域中人与自然、科学技术关系的准则或标准。消防技术标准是消防科学监督管理的基石,是建设单位、设计单位、施工单位、生产单位和公安消防机构开展工程建设、产品生产、消防监督的重要依据,对保护公民生命财产安全,创造社会效益和经济效益有相当重要的作用。

  (二)消防技术标准的分类

  消防技术标准可以划分为国家标准、行业标准和地方标准。国家标准是由国务院有关行政主管部门制定并在全国统一施行的技术要求。行业标准是国务院有关行政主管部门制定在全国某个行业内施行的技术要求。地方标准由省、自治区、直辖市行政主管部门制定,并报国务院有关部门备案,在本行政区域内施行的技术要求。消防技术标准根据其性质可分为规范(工程建设技术标准)和标准两大类。标准有分为:基础性标准、试验方法标准和产品标准(通用技术条件)。同时,根据国家消防标准化技术委员会的划分,标准又可以分为基础标准、固定灭火系统标准、灭火剂标准、消防车(泵)标准、消防灭火器及消防装备标准、消防电子产品标准、防火材料标准和建筑构建标准等八类。国家工程建设消防技术标准(下称消防规范)根据其性能可以分为建筑类规范和设备类规范。常用的建筑类规范包括建筑设计防火规范(GBJ16--87)、高层民用建筑设计防火规范(GB50045--95)、人民防空工程设计防火规范(GB50098--98)、城镇燃气设计规范(GB50028--93)、汽车加油加气站设计与施工规范(GB50156--2002)等。常用设备类规范有自动喷水灭火系统设计规范(GBJ84--85)、火灾自动报警系统设计规范(GB50116--98)、建筑灭火器设置设计规范(GBJ140--90)、低倍数泡沫灭火系统设计规范(GB50151--92)、二氧化碳灭火系统设计规范(GB50193--93)、自动喷水灭火系统施工及验收规范(GB50261--96)、火灾自动报警系统施工及验收规范(GB50166--92)、气体灭火系统施工及验收规范(GB50263--97)。

  (三) 消防技术标准的约束力

  消防技术标准根据约束力不同,可以分为强制性标准和推荐性标准。保障公民人身财产安全的标准和法律法规明确规定强制执行的标准是强制性标准。其他的是推荐性标准。本文所探讨的主要指强制性消防规范。

  (四)消防技术标准的修订

  随着我国经济、社会和科技的发展,对消防安全的要求逐渐提高,近年来对消防技术标准的修订逐渐增多。以应用最为广泛的强制性消防规范--建筑设计防火规范为例,该规范于1981年施行后,分别于1987年、1995年、1997年和2001年进行局部修订。2006年12月1日,最新的修订又将施行,平均5年修订一次。另一个重要的强制性消防规范-高层民用建筑设计防火规范1982年施行后,分别于1995年、1997年、1999年、2001年和2005年进行修订,约平均5年修订一次。应当说,消防技术标准的修订标志着社会的进步,使其约束的对象安全系数越来越高。

  (五)公安消防机构的相关行为

  1公安消防机构行为属性。《中华人民共和国消防法》第四条规定:国务院公安消防部门对全国的消防工作实施监督管理,县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理,并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。由于多种原因,我国公安消防机构以现役为主、公安民警为辅。尽管多年来,无论公安消防机构内部或是外部,对身着武警制服执法的现象多有诟病,但依据《消防法》,公安消防机构属于政府下设的行政机关,其对社会开展的消防监督管理行为自然属于行政行为。

  2消防技术标准的修订对公安消防机关行政行为的影响。消防技术标准是公安消防机构开展监督管理的重要依据,因此消防技术标准的修订对公安消防机构执法活动有重要影响。以我国九十年代以来快速发展的歌舞厅、夜总会、桑拿浴室等歌舞娱乐游艺放映场所为例,规模越来越大,装修越来越豪华。然而消防设施滞后、疏散设施不足和装修中使用大量可燃材料的问题日渐突出,加之场所消防安全管理混乱,先后发生不少重特大火灾事故。因此,2001年公安部在对建筑设计防火规范(GBJ16--87)进行修订时,对上述场所的消防安全条件提高了标准。如建筑设计防火规范(GBJ16--87)2001年版第8。7。1B条规定下列歌舞娱乐放映游艺场所应设自动喷水灭火系统:设置在地下、半地下;设置在建筑的首层、二层和三层,且建筑面积超过300平方米;设置在建筑的地上四层及四层以上。第10。3。1B条规定:下列歌舞娱乐放映游艺场所应设置火灾自动报警装置:设置在地下、半地下;设置在建筑的地上四层及四层以上。这样就产生一个问题,假设某个企业经营的歌舞厅2001年之前取得合法消防手续在某栋建筑第四层营业,并且投入使用时未设置自动消防喷水灭火系统。2001年建筑设计防火规范修改后,原先达到消防技术标准的场所不达标。由此产生的后果怎样?根据2004年9月1日施行的《消防监督检查规定》(中华人民共和国公安部令第73号)第二十一条规定:对于依法投入使用的人员密集场所和生产、储存易燃易爆化学物品的场所(建筑物),发现其有关消防安全条件未达到本规定发布时的国家工程建筑消防技术标准要求的,应当责令单位按照下列要求期限整改:(一)……(二)应当设置自动灭火系统、火灾自动报警系统而未设置的,应当在一年内整改完毕。依据公安部73号令第35条,人员密集场所包括公共娱乐场所。1999年发布的《公共娱乐场所消防安全管理规定》(中华人民共和国公安部令第39号)第二条有关规定,歌舞厅属于公共娱乐场所。因此公安部73号令第二十一条规定对歌舞厅完全适用。自动喷水灭火系统和火灾自动报警系统均属于消防设施。公安消防机构将依据《消防法》第四十三条第二款做出行政行为,即“营业场所有下列行为之一的,责令限期改正;逾期不改的,责令停产停业,可以并处罚款,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处罚款:(一)……(二)不按照国家有关规定,配置消防设施和器材的……”。根据经验,同时设置自动喷水灭火系统和火灾自动报警系统,规模小的歌舞厅经费投入少则十万元以下,规模较大的需几十万甚至几百万不等。对企业来说,往往是一笔不算小的开支。一旦由于经营不善或者其他原因,企业在公安消防机构限定的时间内未完成整改,公安消防机构将依据《消防法》责令歌舞厅停产停业,并根据《广东省实施<;消防法>;办法》第二十八条规定,可以对歌舞厅并处一至十五万元罚款,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以二千至三万元罚款。歌舞厅在接到公安消防机构做出的行政处罚法律文书后,往往觉的不能理解和接受。因为歌舞厅所在建筑的防火间距、消防车通道、消防安全疏散通道和安全出口装置装修材料都和2001年前投入使用时完全一样,原先取得了合法手续现在又将被责令停业。歌舞厅有可能对公安消防机构提起行政诉讼,要求公安消防机构撤销原具体行政行为,并对歌舞厅停业期间造成的经济损失予以国家赔偿。

  二、关于是否存在国家赔偿的问题

  (一)国家赔偿责任归责原则

  1西方国家赔偿责任归责原则。西方国家赔偿责任制度中的归责原则体系比较有代表性的有三种:一是法国采用的以公务过错理论为主,危险责任原则为辅的归责原则体系;二是德、日、美、英等国实行的以过错(主观过错)为归责原则的体系,但近年危险原则适用逐渐增多;三是瑞士的违法原则体系。

  2我国国家赔偿法确定的归责原则。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定,国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利,国家机关应当依照本发承担赔偿责任。《赔偿法》虽然未对违法的范围予以明确,但大多数人都认为,违法不仅指程序上的违法,也指实体上的违法,不但包括形式上的违法,而且包括实质上的违法。一般意义上,违法指没有事实根据或者法律依据,适用法律或法规错误,违反法定程序,超越职权,滥用职权以及拒不执行法定职责等情况。从《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定的精神看,违法应当指严格意义上的法律,即宪法、法律、行政法规与规章、地方性法规与规章、其他规范性文件和我国承认或参加的国际公约、条约。

  (二)国家赔偿责任的构成要件

  根据《赔偿法》第二条,赔偿责任构成要件包括职务行为主体、职务违法行为、损害、因果关系四部分组成。篇幅所限,笔者着重对职务违法行为稍作阐述。公安消防机构对歌舞厅先后做出的责令限期改正和行政处罚的具体行政行为属于职务行为毫无异议。两个行政行为都是依据《消防法》、《广东省实施<;消防法>;办法》和公安部第73号令做出,自然不属于违法行为。

  (三)国家赔偿侵犯财产权的违法行为

  根据《赔偿法》第四条规定,违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚,受害人有取得赔偿的权利。如上所述,公安消防机构做出的行政行为合法,因此不存在侵犯财产权的前提。

  三、关于是否存在行政补偿的问题

  (一)行政补偿的概念

  行政补偿是国家对行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的给付救济。行政补偿可以从行为和制度两个层面来界定。从行为层面讲,行政补偿是指行政主体的合法行政行为使行政相对人的合法权益受到损失,由国家通过行政机关给予补偿救济的行为。从制度层面讲,行政补偿是指行政主体的合法行政行为使行政相对人的合法权益受到损失,由国家通过行政机关给予补偿救济的制度。在一些国家(如英美),补偿与赔偿没有严格区别,甚至用同一个词“compensation”表达。有的国家在国家赔偿法中规定行政补偿内容。

  (二)行政补偿的特殊性

  行政补偿是一种特殊的行政责任,其特殊性表现在:第一,这种责任不以违法行为为构成要件,行政机关对其合法行为造成的损害对相对人依法负损害补偿责任;第二,这种责任不以过错为构成要件。行政机关对其无过错行为造成的损害要对相对人依法负“无过错责任”;第三。这种责任不以因果关系为构成要件(并非无因果关系,只是补偿时不深究)。对于法律规定的情形,行政机关对损害负“结果责任”;第四,这种责任也不以行政机关及其公务员的侵权行为为构成要件,行政机关对特定相对人因公共设施或为公共事业而蒙受的损失负“公平责任”。

  (三)行政补偿的范围

  我国目前并未制定补偿法,因此补偿的范围也无法律法规的统一规定。从时间看我国行政补偿范围主要包括:一是公用的补偿。如征用集体所有土地的补偿、收回国有土地使用权的补偿收回采矿权归全民所有制矿山企业的补偿、征用公民法人及其他组织财物(包括技术发明、专利等无形财产)的补偿、征用人力劳务的补偿、紧急情况下征用车辆、房屋、船只等财物的补偿。二是变更行政活动、行政计划和行政合同的补偿,以及变更政策或行政措施所造成的特定、异常损失的补偿。三是限制变更使用财物的补偿。如限制公民自由处置私人大量拥有的文物的补偿、限制专利实施的补偿等。四是国家危险责任的补偿。即国家管理的危险对象造成的损害,国家机关及其工作人员无论是否有过错,国家都应承担补偿责任。如核电站发生的泄漏事故,军火库爆炸,国家保护的野生动物对公民及其财物的损害,在押犯越狱造成的损害等。五是公民协助执行公务受到损失的补偿。行政机关及其工作人员执行公务时需要协助相对人予以协助,在协助行为中受到的人身或财产损害应予补偿。六是行政主体合法的行政行为损害公民、组织财产以及侵犯公民人身权的补偿。并且,通常认为国家实行宏观调控政策受到的损失、受害人可以获得保险赔偿的损失、社会成员依法承担社会责任的损失等情况,不适用行政补偿。

  (四)消防技术标准的修订与行政补偿如上所述,消防技术标准的修订后,歌舞厅虽然因公安消防机构做出的合法行政行为(停业和罚款)受到财产损失,但并不属于行政补偿的范围。因此歌舞厅也不能要求行政补偿。

  四、消防技术标准的修订引发的利益冲突

  消防技术标准的修订明显引发了个人利益和公共利益的冲突。一方面,消防技术标准的修订后,歌舞厅要摆脱“违法”的窘境,必须损失个人利益,投入相当的资金增加消防设施,以符合新的消防技术标准。另一方面,一旦歌舞厅不愿意投资增加自动喷水灭火系统和自动报警灭火系统,到歌舞厅消费的不特定公民不能得到有效的消防安全保障,如果发生火灾不能得到有效控制,有可能造成群死群伤恶性火灾事故,即损害了公共利益。公共利益是全体或大多数社会成员的一种共同利益。个人利益与公共利益关系,实际上是单个社会成员与其他全体社会成员的关系。个人利益与公共利益的冲突,实际也就是单个社会成员与其他社会成员或者大多数社会成员之间就利益发生冲突的一种社会关系。因为在利益上,“如果所有人都要拥有足够的多,就没有人能够拥有很多;如果有某些人要拥有的较多,其他人就必定拥有的较少”。也即说,如果某个社会成员不承担公共负担,就必然会加重其他社会成员的负担;如果某个人多占公共利益,就必然会减少其他社会成员所能享受的公共利益。很明显,公共利益总量超过个人利益的总量,个人利益只能服从公共利益;此外只有公共利益发展了,社会成员才能享受更多的利益,即个人利益有必要服从公共利益。因此,笔者认为,消防技术标准的修订所带来经营者的损失,是其经营企业必须承担的风险,也是为公共利益做出的必要付出。

参考书目

1 姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京,北京大学出版社2005年版

2 叶必丰:《行政法学》,武汉 ,武汉大学出版社2003年版

3 皮纯协、冯军:《国家赔偿法释论》,北京,中国法制出版社2003年版

4 叶必丰:《行政法的人文精神》,武汉,湖北人民出版社1999年版

5 高家伟:《国家赔偿法学》,北京,工商出版社2000年版

6 马怀德:《国家赔偿法的理论与实务》,北京,中国法制出版社1994年版

7 胡建森:《行政违法问题探究》,北京,法律出版社2000年版

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